養老保險全國統籌是大勢所趨

統籌層次低下的養老保險制度，其運行質量必將存在許多瑕疵，從而容易造成制度碎片化。例如，費率費基不盡一致，待遇水平高低不平，征繳力度不均，業務流程失范，便攜性較差，制度收效各異，存在財政風險，等等。在養老保險制度改革之初，盡快擴大覆蓋面和確保養老金發放成為當務之急。在統籌層次下沉的制度環境下，基金核算單位與基金統籌單位合二為一，征繳的責任與發放的義務相一致，由此構成了擴大覆蓋面的強大動力，新成員的持續加入帶來源源不斷的養老保險費收入，支撐了基金的收支平衡，滿足了確保按時足額發放養老金的制度要求，為市場經濟發展作出了貢獻。于是，在經過20多年的努力探索之后，我們終于形成了一個覆蓋率超過90%、全世界覆蓋人數最多的單體養老保險制度。但是，統籌層次低下帶來的兩個最突出的問題是便攜性較差、財政風險與日俱增。一是便攜性。所謂便攜性，是指參保人在勞動力市場上自由流動時養老保險可隨身攜帶的方便程度。由于統籌層次以區縣為單位，當外出務工人員異地跨縣跨區流動時只能在原打工地退保，然后在新打工地重新參保，參保人養老保險權益不能連續累計計算，便攜性損失嚴重損害了參保人切身利益，成為影響勞動力市場自由流動的障礙。在我國養老保險剛開始試點的1995年，流動人口數量很少，僅為4758萬人，便攜性障礙的矛盾還不十分突出，但此后便迅速增加，2021年公布的第七次全國人口普查結果顯示，流動人口已高達3.76億人，統籌層次低問題亟待解決。2009年《國務院辦公廳關于轉發人力資源社會保障部財政部城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》（國辦發〔2009〕66號）初步減緩了統籌層次低下帶來的便攜性損失。但人口流出地和流入地兩頭辦理手續仍需6個月的漫長時間，且統籌基金不能完全轉移，客戶體驗欠佳。對此，今年的全國兩會上還有政協委員呈交提案，呼吁社保轉續應遵循錢隨人走原則，建議社會統籌部分金額與繳納地解綁。二是財政風險。由于基金核算單位層次低下，相關財政部門不得不對經濟發展水平較低、國企退休人員比較集中的地區進行一定的轉移支付。在初始階段，財政介入的規模不大，負擔并不太重。但隨著人口流動規模的擴大和異地務工人員數量的增加，人口空間分布逐漸向發達地區集聚，發達地區養老保險費收入不斷增加，而欠發達地區年輕外出務工人員持續流動，養老保險費收入也隨之流出，基金積累逐漸減少，養老保險制度收入與支出的結構性矛盾逐漸凸顯出來。發達省份的基金收入越來越多，欠發達地區的收入越來越少，開始出現收不抵支的現象。在進入21世紀第二個10年后，我國養老金收不抵支的省份越來越多。為確保養老金按時足額發放，中央和地方財政對有資金缺口省份進行轉移支付的力度逐年加大，財政負擔越來越沉重：1998年各級財政補貼基本養老保險基金僅為24億元，到2017年創下8004億元的歷史新高，實現養老保險全國統籌迫在眉睫。

（作者系全國政協委員、中國社會科學院大學政府管理學院特聘教授）

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