董登新:詳解我國個人養(yǎng)老金新政的大一統(tǒng)

來源：意見領(lǐng)袖

文/意見領(lǐng)袖 董登新（武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長）

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（本文統(tǒng)稱《意見》）。在等待了4個月之后的今天，國務(wù)院辦公廳終于正式簽發(fā)并公布了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》的全文內(nèi)容。這是我國個人養(yǎng)老金制度的第一個頂層設(shè)計文件，它標(biāo)志著我國個人養(yǎng)老金制度試點結(jié)束，并正式步入全面發(fā)展階段。當(dāng)然，在《意見》公開發(fā)布后，人社部、國稅局、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門還將制定有關(guān)個人養(yǎng)老金實施條例或相關(guān)細(xì)則。在此，本人將就我國大力發(fā)展個人養(yǎng)老金的現(xiàn)實意義及政策空間做一些分析與展望。

一、我國發(fā)展個人養(yǎng)老金的歷史背景與現(xiàn)實意義

眾所周知，三支柱養(yǎng)老金體系架構(gòu)是世界銀行推崇的養(yǎng)老保障政策模式，同時也是國際社會慣例性做法。

早在1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，并提出了在我國建立三支柱養(yǎng)老金制度的構(gòu)想，《決定》指出，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度。

然而，30年后的今天，我國三支柱養(yǎng)老金體系仍未建立起來，基本現(xiàn)狀是：第一支柱基本養(yǎng)老保險一支獨大、獨木難支；第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋面窄，基金規(guī)模狹小；第三支柱個人養(yǎng)老金剛剛起步試點，尚未建立統(tǒng)一制度架構(gòu)。

導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的主要原因有兩個：一是我國職工基本養(yǎng)老保險的高繳費率與高替代率，嚴(yán)重擠壓了第二、三支柱養(yǎng)老金發(fā)展的制度空間；二是我國人口老齡化具有未富先老的顯著特征，盡管2020年底我國已全面建成小康社會，但國民尚未做好養(yǎng)老保障的物質(zhì)準(zhǔn)備和精神準(zhǔn)備。

自2015年以來，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，國務(wù)院先后兩次降低職工基本養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)，并將單位繳費率從過去的20%降至目前的16%，個人繳費率8%不變，盡管如此，單位與個人雙邊合計繳費率目前仍高達24%，依然位居世界前列。

既然是高繳費率，必然要對應(yīng)退休金給付的高替代率。2020年我國職工基本養(yǎng)老保險退休金給付替代率仍高達62%，而美西方國家基本養(yǎng)老保險替代率卻不足40%。以美國為例，美國基本養(yǎng)老保險雇主、雇員繳費率均為6.2%，雙邊合計繳費率僅為12.4%，幾乎相當(dāng)于我國職工基本養(yǎng)老保險總繳費率的一半，但美國基本養(yǎng)老保險退休金給付替代率僅為38%，遠(yuǎn)低于我國62%的高替代率水平。

正是第一支柱過高的繳費率，嚴(yán)重削弱了企業(yè)年金的繳費意愿和繳費能力；同樣是因為第一支柱過高的給付替代率及其充分保障，使得參保人感覺不再需要第二、三支柱的補充養(yǎng)老。以上這些正是我國第二、三支柱養(yǎng)老金始終發(fā)展不起來的根本原因所在。

然而，隨著人口老齡化加劇，我國職工基本養(yǎng)老保險財政補貼負(fù)擔(dān)，以及企業(yè)和年輕人的繳費負(fù)擔(dān)日益加重，因此，大幅降低職工基本養(yǎng)老保險繳費率和替代率，讓第一支柱回歸制度本源：底線保障或稱保基本，防止老年貧困。可以想見，我國職工基本養(yǎng)老保險單位繳費率至少還可以從現(xiàn)在的16%降至12%，甚至最終目標(biāo)可降至8%，這樣，讓單位與個人實行對等繳費，雙邊繳費率均為8%，合計繳費率為16%。如此一來，我國職工基本養(yǎng)老保險總繳費率就可以大體處在世界平均水平附近。

既然要將職工基本養(yǎng)老保險繳費率和替代率雙雙大幅降下來，那么，我們必須大力發(fā)展第二、三支柱的補充養(yǎng)老制度，從而真正做實三支柱養(yǎng)老金體系。

但在職工基本養(yǎng)老保險單位繳費率和替代率尚未大幅降下來的前提下，企業(yè)年金擴面、擴圍、擴容仍會存在較大的制度障礙，因此，我們有必要暫時繞道、優(yōu)先發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老金，以便將我國龐大的家庭金融資產(chǎn)存量從過去短炒、賺快錢的模式中牽引過來，并逐漸轉(zhuǎn)向以養(yǎng)老為最高目標(biāo)的家庭理財新模式，從而構(gòu)建家庭全生命周期養(yǎng)老儲備的新時尚。

二、我國個人養(yǎng)老金制度試點的進展與現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老目標(biāo)基金

2018年2月11日，中國證監(jiān)會發(fā)布《養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金指引（試行）》，自發(fā)布之日起施行。2018年8月，華夏、南方、廣發(fā)、富國、嘉實等多家基金公司旗下共14支養(yǎng)老目標(biāo)基金首批獲得證監(jiān)會發(fā)行批文。

養(yǎng)老目標(biāo)基金采用基金中基金（FOF）形式，投資策略包括目標(biāo)日期策略（TDF）、目標(biāo)風(fēng)險策略（TRF）。養(yǎng)老目標(biāo)基金采用定期開放的運作方式或設(shè)置投資人最短持有期限，定期開放的封閉運作期或投資人最短持有期限應(yīng)當(dāng)不短于1年。養(yǎng)老目標(biāo)基金定期開放的封閉運作期或投資人最短持有期限不短于1年、3 年或5年的，基金投資于股票、股票型基金、混合型基金和商品基金（含商品期貨基金和黃金ETF）等品種的比例合計原則上不超過30%、60%、80%。

截至目前，全市場191只養(yǎng)老目標(biāo)基金的單只規(guī)模平均為6.39億元，養(yǎng)老目標(biāo)基金總規(guī)模已突破千億門檻，達到1170.05億元。

（二）個稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險

2018年4月2日，財政部、稅務(wù)總局、人社部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、證監(jiān)會五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》， 5月1日起正式開始試點。本次試點區(qū)域包括上海市、福建省和蘇州工業(yè)園區(qū)，試點期限暫定為一年。

個人繳費標(biāo)準(zhǔn)為全年限額12000元，繳費來源只能是個人勞動所得或個人經(jīng)營凈所得。個人達到國家規(guī)定的退休年齡時，可按月或按年領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金，領(lǐng)取期限原則上為終身或不少于15年。個人身故、發(fā)生保險合同約定的全殘或罹患重大疾病的，可以一次性領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金。

稅制為EET，即繳費環(huán)節(jié)個稅遞延，投資收益?zhèn)€稅遞延，提取環(huán)節(jié)繳費個稅。對個人達到規(guī)定條件時領(lǐng)取的商業(yè)養(yǎng)老金收入，其中25%部分予以免稅，其余75%部分按照10%的比例稅率計算繳納個人所得稅。

截止目前，個稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險試點4年，覆蓋人數(shù)只有5萬多人，保費收入僅有6億多元，顯然不盡如人意。

（三）專屬商業(yè)養(yǎng)老保險

2021年5月8日，中國銀保監(jiān)會辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，自2021年6月1日起，在浙江省（含寧波市）和重慶市開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點。試點期限暫定一年。參與試點的保險公司包括：中國人民人壽、中國人壽、太平人壽、太平洋人壽、泰康人壽、新華人壽。

試點保險公司應(yīng)積極探索服務(wù)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和各種靈活就業(yè)人員養(yǎng)老需求。允許相關(guān)企事業(yè)單位以適當(dāng)方式，依法合規(guī)為上述人員投保提供交費支持。通知還要求，在風(fēng)險有效隔離的前提下，鼓勵試點保險公司積極探索將專屬商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)發(fā)展與養(yǎng)老、照護服務(wù)等相銜接，滿足差異化養(yǎng)老需求。

此外，通知明確規(guī)定，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品消費者達到60周歲及以上方可領(lǐng)取養(yǎng)老金，且領(lǐng)取期限不短于10年。

統(tǒng)計顯示，截至2022年1月底，6家試點公司累計承保保單近5萬件，累計保費4億元，其中快遞員、網(wǎng)約車司機等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員投保近1萬人。

2022年2月15日，中國銀保監(jiān)會辦公廳印發(fā)《關(guān)于擴大專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點范圍的通知》，自2022年3月1日起，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點區(qū)域擴大到全國范圍，在原有6家試點保險公司基礎(chǔ)上，允許養(yǎng)老保險公司參加試點。

（四）銀行養(yǎng)老理財產(chǎn)品

2021年8月31日，銀保監(jiān)會辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點的通知》，自2021年9月15日起，工銀理財在武漢市和成都市，建信理財和招銀理財在深圳市，光大理財在青島市開展養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點。試點期限暫定一年。試點階段，單家試點機構(gòu)養(yǎng)老理財產(chǎn)品募集資金總規(guī)模限制在100億元人民幣以內(nèi)。通知要求試點理財公司創(chuàng)設(shè)符合長期養(yǎng)老需求和生命周期特點的養(yǎng)老理財產(chǎn)品，推動養(yǎng)老理財業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展，積極拓寬居民財產(chǎn)性收入渠道。

2022年2月25日，銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于擴大養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點范圍的通知》，自2022年3月1日起，養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點范圍由四地四機構(gòu)擴展為十地十機構(gòu)。試點地區(qū)擴大至北京、沈陽、長春、上海、武漢、廣州、重慶、成都、青島、深圳十地。試點機構(gòu)擴大至工銀理財、建信理財、交銀理財、中銀理財、農(nóng)銀理財、中郵理財、光大理財、招銀理財、興銀理財和信銀理財十家理財公司。其中，對于已開展試點的四家理財公司，單家機構(gòu)養(yǎng)老理財產(chǎn)品募集資金總規(guī)模上限由100億元人民幣提高至500億元人民幣；對于本次新增的六家理財公司，單家機構(gòu)養(yǎng)老理財產(chǎn)品募集資金總規(guī)模上限為100億元人民幣。試點理財公司應(yīng)當(dāng)在試點地區(qū)范圍內(nèi)自主選擇一個或多個試點地區(qū)銷售養(yǎng)老理財產(chǎn)品，但不得超出試點地區(qū)進行銷售。

截止2022年一季度末，已經(jīng)有16只養(yǎng)老理財產(chǎn)品順利發(fā)售，16.5萬投資者累計認(rèn)購420億元，其中40歲以上投資者占比超過七成，認(rèn)購金額20萬元以下投資者占比超過六成。目前，十個試點地區(qū)符合條件的個人投資者可以通過線上或者線下渠道購買養(yǎng)老理財產(chǎn)品。

總體來看，各類養(yǎng)老目標(biāo)金融產(chǎn)品不僅品種單一，而且各自為陣，既有退休提取及個稅遞延的商業(yè)養(yǎng)老保險，也有僅設(shè)定短暫封閉期、可任意贖回的養(yǎng)老目標(biāo)基金，更有不受任何約束的銀行養(yǎng)老理財產(chǎn)品，一直缺乏個人養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計及統(tǒng)一規(guī)范。

三、我國個人養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計與未來構(gòu)想

國務(wù)院今天正式公開發(fā)布的《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》是一個重要指導(dǎo)性文件，它首次明確了我國個人養(yǎng)老金制度的基本架構(gòu)，其中，最主要的亮點有如下四個方面：

（一）參加者資格及繳費標(biāo)準(zhǔn)

《意見》首次明確規(guī)定，在中國境內(nèi)全體勞動者，均可參加個人養(yǎng)老金制度，具體包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險所有參保人，以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險所有參保人，這是制度的統(tǒng)一，更是制度的公平。

在繳費方式和繳費標(biāo)準(zhǔn)上，充分體現(xiàn)了個人養(yǎng)老金制度的低門檻、低成本及普惠性。《意見》明確規(guī)定，繳費方式不管是按年、按季、按月均可，但全年繳費上限僅為12000元，這一低繳費標(biāo)準(zhǔn)正是針對那些中低收入群體設(shè)計的，那些高收入者及擁有企業(yè)年金和職業(yè)年金的人，當(dāng)然可以參加，但他們可能對12000元的年度繳費標(biāo)準(zhǔn)不屑一顧，甚至沒有興趣參加，這一點正是制度設(shè)計的初衷，也是遵循國際慣例的做法。

（二）個人賬戶設(shè)置與托管投資方式

《意見》明確規(guī)定，個人養(yǎng)老金參加人應(yīng)當(dāng)指定或者開立一個本人唯一的個人養(yǎng)老金資金賬戶，用于個人養(yǎng)老金繳費、歸集收益、支付和繳納個人所得稅。開戶可以在銀行或其他指定金融機構(gòu)，可以是線上開戶，也可以是線下開戶，完全由參加者個人自主自愿繳費，封閉積累。

參加人可以用繳納的個人養(yǎng)老金在符合規(guī)定的金融機構(gòu)或者其依法合規(guī)委托的銷售渠道（以下統(tǒng)稱金融產(chǎn)品銷售機構(gòu)）購買金融產(chǎn)品，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。個人養(yǎng)老金資金賬戶資金用于購買符合規(guī)定的各類合適的金融產(chǎn)品，包括銀行儲蓄存款、養(yǎng)老理財產(chǎn)品、養(yǎng)老目標(biāo)基金、個稅遞延的商業(yè)養(yǎng)老保險、專屬商業(yè)養(yǎng)老保險等，參加人可自主選擇。

（三）提取時間與提取方式

《意見》首次明確規(guī)定，個人養(yǎng)老金只能退休提取，不得提前提取。不過，有三種例外，當(dāng)參加者死亡、殘疾或移民出國時，可提前提取或一次性提取。

退休提取可以按月、分次或者一次性領(lǐng)取個人養(yǎng)老金，領(lǐng)取方式一經(jīng)確定不得更改。領(lǐng)取時，應(yīng)將個人養(yǎng)老金由個人養(yǎng)老金資金賬戶轉(zhuǎn)入本人社會保障卡銀行賬戶。

這一規(guī)定將個人養(yǎng)老金與普通理財產(chǎn)品相區(qū)別，有利于個人養(yǎng)老金的封閉積累與長期投資。正是因為嚴(yán)格設(shè)定了退休提取的時間規(guī)定，它才有資格享受稅收優(yōu)惠政策。

（四）個人養(yǎng)老金稅制選擇

在個人養(yǎng)老金稅制方面，《意見》并未做出具體規(guī)定，只是提出：國家制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵符合條件的人員參加個人養(yǎng)老金制度并依規(guī)領(lǐng)取個人養(yǎng)老金。這表明個人養(yǎng)老金應(yīng)該享受稅收優(yōu)惠政策。

按照中國國情，參考國際慣例，我認(rèn)為，個人養(yǎng)老金應(yīng)該同時設(shè)置兩類稅制，任由參加人自主選擇。一是EET，即繳費環(huán)節(jié)個稅遞延（E），投資收益環(huán)節(jié)個稅遞延（E），提取環(huán)節(jié)統(tǒng)一補繳個人所得稅（T）；二是TEE，即繳費環(huán)節(jié)為稅后繳費（T），投資收益免稅（E），提取環(huán)節(jié)免稅（E）。因為中國的個人所得稅征繳門檻較高，即便月薪過萬，也沒有資格繳納個稅，因此，個稅遞延的EET對于廣大中低收入?yún)⒓诱邲]有任何優(yōu)惠和吸引力。相反，稅后繳費的TEE則對廣大中低收入?yún)⒓诱叽笥泻锰帲驗閺V大中低收入者個稅都是零，因此，他們的繳費也就當(dāng)然視作稅后繳費，將來的投資收益就可以免稅，提取環(huán)節(jié)也是全部免稅。對于廣大中低收入?yún)⒓诱叨裕@才是真正有效的稅收優(yōu)惠政策。這一點希望國稅局充分考量。

可以預(yù)見，一旦14億人口的個人養(yǎng)老金制度落地、生根、開花、結(jié)果，它將會形成一個龐大積累的天文數(shù)字！它將為我國資本市場提供源源不斷的長期資金來源，這不僅有利于A股去散戶化，而且它會不斷壯大長期機構(gòu)投資者群體，并為資本市場高質(zhì)量服務(wù)實體經(jīng)濟、以及A股慢牛、長牛運行格局提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時，它將徹底改變我國家庭理財短炒、賺快錢的傳統(tǒng)模式，以養(yǎng)老為目標(biāo)的家庭理財將轉(zhuǎn)向全生命周期的養(yǎng)老儲蓄與養(yǎng)老投資。從社保角度看，三支柱養(yǎng)老金體系將進一步完善，社會保障制度發(fā)展將更加有效和可持續(xù)。