提高養老保障參保動力

自1993年黨的十四屆三中全會首次提出建立多層次的社會保障制度以來，為城鄉居民提供同我國國情相適應的社會保障，中國社會保障的改革與發展取得了巨大的進步，逐步建立起了與市場經濟和社會發展相適應的新型社會保障體系。截至2021年底，全國參加基本養老保險人數10.2億人，基本實現了制度的全覆蓋。

城鎮職工和城鄉居民基本養老保險制度的建立，覆蓋不同職業身份的群體，將更多居民納入到社會養老保險制度的保障中來，實現了制度的快速擴張，但仍然存在多維度參保動力不足的問題。對于中國農村居民而言，在農村社會養老保險制度建立以前，其養老保障主要依靠家庭和土地。子女贍養和家庭承包經營土地的收入是農村老年人的主要經濟來源。針對農村中無勞動能力、無生活來源、無法定贍養義務人或雖有法定贍養義務人但無贍養能力的老年人，由國家或者集體承擔保吃、保穿、保醫、保住、保葬的救助責任。隨著農村人口老齡化和青年人口城鎮化，家庭和土地養老已不能適應農村經濟社會的發展，相關救助制度難以廣泛覆蓋農村人口，與城鎮養老保障形成鮮明落差。因此，國家從1986年七五計劃開始，探索建立農村社會養老保險制度，歷經兩個階段。1991年，民政部門開始推廣農村社會養老保險（以下簡稱老農保），但制度僅維系至1999年，勞動和社會保障部門接手，老農保進入清理整頓階段，停止接受新業務。至2014年，新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）和城鎮居民社會養老保險合并為城鄉居民基本養老保險，2020年城鄉居民基本養老保險的人均年繳費僅402元，即使繳費滿15年（最低繳費年限），累計也只有幾千元，難以滿足居民老年生活的基本收入需要，只能作為老年收入來源的補充。此外，城鎮職工和企業也有很多選擇以最低繳費年限參與基本養老保險，甚至少繳逃繳。職工和居民的基本養老保險兩套制度并行，參保組織工作和保險基金由各省負責，制度的碎片化使得大量流動就業人口（比如農民工）面臨在哪個地區參保、由哪項制度覆蓋的制度選擇問題。組織參保的較高復雜程度加上個人的短視問題，尤其是年輕人，難以充分意識到參加養老保險的必要性、急迫性，引致參保動力不足。

中國已經建立起了三支柱養老保障體系，但第一支柱一支獨大，二、三支柱發展相對滯后。中國多層次養老保障體系的第一支柱是社會保險（職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險），第二支柱是企業年金和職業年金（分別覆蓋企業職工和機關事業單位職工），第三支柱是個人養老金（個人商業養老保險等）。第二支柱中，職業年金在國家財政的支持下很快實現了法定人群全覆蓋，但主要由企業出資、基于自愿原則的企業年金發展緩慢，從2015年到2019年企業年金的參保人數從2316萬增加到2548萬。第三支柱個人養老金起步較晚。隨著老齡化加劇，基本養老保險的替代率逐步下降，不能滿足退休前后維持同等生活標準的需要。為了激勵第三支柱商業養老保險的進一步發展，進一步豐富我國養老保障體系，2014年原保監會發布《關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點的指導意見》，2018年財政部、國家稅務總局、人力資源和社會保障部、銀保監會和證監會聯合發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》。同屬于第三支柱的個人稅收遞延型商業養老保險和住房反向抵押養老保險的推行尚不盡如人意。

為進一步加強養老保障覆蓋的深度和廣度，應注重建設人們對于制度可持續性的信賴和對于社會保險制度的依賴。人們對養老保障制度認識和理解越合理，越會相信政策的合理性、有效性和可持續性，越愿意去了解和理解相關保險條款，越有可能參與到制度中來。

養老保障制度作為公共金融制度安排，其需求的提升同時受到政府、保險制度和家庭特征三方面的影響。在制度層面上，良好的制度設計是養老保險制度參與的基礎，宏觀制度環境是具體制度信任形成的最終決定因素。作為社會養老保險的實施主體，政府治理的改善，如更高的法治水平、更高的政府透明度和更高的公共服務水平，能夠為人們提供更加穩定的心理預期，從而有助于提升家庭對于制度承諾和契約執行的信心，進而促進養老保險參與。在合約執行層面上，對于保險條款的理解，對于信息和承諾的判斷也會影響保險需求。以新農保為例，調查數據發現，關于新農保的政策和實施規則，作為供給方的政府和作為需求方的農村居民存在信息不對稱，一些農村居民對新農保的籌資構成和繳費細則缺乏了解。因此，降低信息不對稱和給予有效承諾也有助于提升養老保險需求。在家庭特征層面上，更高的教育水平，使得個人有更強的理解力，能夠更好地了解金融制度和產品。而通過更緊密的社交互動帶來的感受交流和信息獲取，不僅有助于改善家庭對保險的主觀態度，提高養老保險需求，更可促進個人和家庭參與保險。

（作者系北京大學經濟學院風險管理與保險學系博士生）