養老服務業創新的朝陽區樣本

武靖人/文2020年第7次人口普查數據顯示，隨著社會經濟的發展，中國將步入深度老齡化時代，而中國式養老面臨著未備先老的嚴峻挑戰。中國式養老如何發展，如何加快健全以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的三位一體養老服務體系建設，提供多層次的養老服務，滿足個性化、多樣化的養老服務需求成為擺在我們面前亟待思考和解決的難題。

為推進以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的三位一體養老服務體系建設，朝陽區近年有很多創新舉措，如成立區養老指導服務中心、試點建立區域養老聯合體等。但也存在基本養老服務對象和清單不清，部門間缺乏有效協調，養老服務業資源分散，運營不成體系，難以實現產業性和事業性的協同發展，許多涉足養老服務業的小企業融資困難，輕資產運營，缺乏抵押擔保等系列問題。為此，我們在調研的基礎上進行了總結和分析，以期提煉出有利于促進養老服務業發展的對策建議。

一、北京市朝陽區養老服務業創新舉措

（一）建設三邊四級養老服務體系

朝陽區養老指導服務中心成立于2019年12月，是全國首個以社會化模式運營的養老服務指導中心，為北京市民政局下屬事業單位。通過政府主導、政企互動、社會參與的方式，建設社會化養老服務指導模式；建設養老服務網，搭建服務商線上、線下服務平臺；通過養老信息卡、智能手機等形式提供多種信息化服務，建立養老護理員培訓體系；參與朝陽區養老服務事業相關政策的制定；在各街鄉分別建立指導站，依托全參與、全聯通、全覆蓋、全周期的四全服務，完善市、區、街、居四個層級的責任體系以及讓養老服務走到老年人床邊、身邊和周邊的三邊四級養老服務體系。

（二）建立區域養老聯合體，整合養老服務資源

為拓展為老服務范圍，朝陽區街道充分整合協同現有的養老、醫療衛生、社區服務中心及其他社區便民服務資源，在9個街鄉試點建立區域養老聯合體，以行政轄區為單位，將碎片化的養老服務資源進行整合，聚集立足社區、輻射居家的養老服務合力，形成醫養康相結合、多元社會力量參與的1+2+6+N養老服務發展格局。

（三）優化養老服務發展環境，新型融資主體涌現

隨著養老服務發展環境的改善，在朝陽區等地的居家養老和社區養老服務體系建設中涌現了一批按照政府意志提供養老服務的社會組織，未來政府向這些社會組織購買養老服務或將成為緩解供需矛盾，促進政府轉型，節約財政資金的一種有效方式。

（四）推進助餐服務體系建設

朝陽區認真貫徹《北京市居家養老服務條例》，積極構建覆蓋全區的1+43+N居家養老助餐服務體系。從2015年8月開始，通過96083熱線、服務信息平臺等形式，整合大型連鎖服務商助餐資源，滿足本區老年人用餐需求。2021年以來，進一步提升社區養老服務驛站助餐配餐服務能力，科學布局22個街鄉助餐中心，建設規范老年餐桌167個，逐步實現老年人助餐服務全覆蓋。下一步將采取政府購買服務的方式，引進具有中央廚房+社區配送+配餐+送餐+助餐連鎖經營能力的專業餐飲企業，再次提升服務商助餐服務水平。

（五）搭建養老服務信息平臺

北京鼎興達科技有限公司與朝陽區養老服務指導中心合作，建設一站式養老服務信息平臺。借助該平臺驛站運營流量監管、巡視探訪監管、社工服務監管，失能評估、適老化評估全過程監管等功能，養老服務指導中心創新構建了1+3+N運作模式，即：一站式智慧養老平臺；機構、個人、政府三個用戶端，N款人工智能產品，實現了居家、社區養老供需對接精準化，增強了老人獲得感、幸福感、安全感。

（六）建立專業護理及上門服務網絡

金牌護士主要提供護士上門、醫學康復、母嬰護理、掛號陪診、三甲醫院體檢等全方位的專業護理及居家養老服務。目前，已在線上擁有互聯網護理信息平臺——金牌護士APP，線下擁有北京連鎖醫療護理服務機構——美鑫醫療連鎖護理站，實現了線上線下聯動的立體化商業模式。另外，還建立了分科室的專家護理工作室，連接上游供應鏈提供相應的耗材，實現互聯網護理服務閉環，保證了居家養老上門服務質量。

（七）試點并推廣共有產權養老房模式

樂成養老是北京首家試點共有產權養老房模式的高端養老機構，致力于為55周歲以上自理、半自理、失能、失智的老人提供高品質的基礎照護及生活服務。購房者擁有養老房95%的產權，余下的5%產權部分歸樂成持有。國家承認的房本，轉讓、出租、繼承都可以，未來升值的收益也歸房屋所有人。試點項目恭和家園位于朝陽區東五環雙橋，遍布全樓的老人基礎設施、公共活動空間里每月有近百場豐富的娛樂項目，實現了讓老人住自己的房子，足不出戶享專業養老服務的目的。

二、存在的問題

（一）重頂層設計、輕具體落實。各層級制定出臺的部分養老服務制度政策存在頂層設計高屋建瓴，實則難以操作實施的現象。

（二）養老事業與養老產業難以協同發展。養老金制度改革滯后，基本養老體系不夠健全，政府和市場關系沒有完全厘清，導致養老事業發展對養老產業發展產生了擠出和制約效應。

（三）缺乏有效的部際協調機制。養老服務政策不配套，資源配置分散，運營不成體系。在養老服務需求個性化、多樣化，養老服務資源碎片化的現實情況下，社會資源缺少有效整合，容易導致養老服務需求和養老服務資源脫節。

（四）養老服務機構實力弱，融資困難。養老服務機構多數為輕資產運營，本身實力弱并缺乏符合條件的抵押和擔保，難以獲得金融支持。處于創業初期的小微養老服務機構更加缺乏資金，特別是股權資金的支持。

（五）養老護理員缺口巨大。由于缺乏培訓，工作時間長、工資待遇差等原因，養老護理員人員數量少、不穩定、流動性大。

三、對策建議

（一）加強頂層設計和出臺政策的實操性與普惠性，從社區治理開始深化養老服務體系建設十四五規劃綱要明確：健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務。然而，目前國家層面對基本養老服務對象、服務范圍和保障標準均沒有做出制度性安排，需要探索制定基本養老服務清單，理清政府和市場的邊界，然后通過政府購買服務等方式激活市場。

為進一步推進以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的三位一體養老服務體系建設，滿足個性化、多樣化的養老服務需求，還需要將養老照料中心、養老服務驛站、醫療服務機構、各類商戶、公共服務商等碎片化的養老服務資源進行整合；需要調動整合政府、市場、社會各方面資源和力量，從社區治理做起，發揮基層黨組織和基層政府、社會組織的力量來實現；需要養老服務事業和養老產業協同發展；需要負責任的耐心資本提供支持，以建設市場和培育市場。

（二）進一步完善部際聯席協調機制，集中解決重大問題，加強出臺政策的銜接配套。

建議對歷史遺留的因未辦理不動產登記、土地規劃等手續未能通過審驗的養老機構，有關部門應集中研究處理。建議人社、醫保、民政等部門要共同推動基本養老服務與基本養老保險制度、基本醫療保險制度、長期護理保險的銜接；對養老機構內設診所、衛生所、醫務室的，可以取消行政審批，實行備案制；醫保管理政策應有利于醫療床位和養老服務床位的相互轉化等。

（三）建立養老資金保障逐級逐層合理分擔機制，加快養老金制度改革

建議研究設立中央財政專項科目，明確中央與地方共同財政事權；優化轉移支付結構，引導地方將一般性轉移支付資金投入基本養老服務領域。基本養老服務資金由中央與地方合理分擔，參照其他領域基本公共服務中中央和地方支出責任劃分，把握好度，進而形成收放自如的財政保障機制。

重新理順養老金公司繳費和個人賬戶的關系，明確企業和個人繳費全部供入個人賬戶，劃撥國有資本做實個人賬戶，?大幅度增加個人賬戶在養老金三支柱中所占的比重，充分發揮個人賬戶的激勵作用；?綜合考慮中央和地方財政之間的關系，科學設計統籌賬戶在養老金三支柱中所占的比重；參考國際經驗，給予第二、第三支柱足夠的稅收激勵政策，促進第二、第三支柱的健康快速發展。

（四）建立科學合理的價格形成機制，培育新型融資主體

對于有政府購買服務的養老社會組織等新型融資主體，金融機構可以與政府合作共同提供資金支持。在購買服務過程中，首先要建立信息披露機制，政府、金融機構與養老機構（包括，社會組織等新型融資主體）需要在信息對稱的情況下進行談判和交易，養老機構要就其提供養老服務的成本信息進行披露。為提高養老服務績效和資金使用效益，還需要建立從項目立項、項目過程管理、項目產出到項目效果等環節的全過程績效評估體系和社會群眾監督體系。在此基礎上，政府以基礎價格+績效價格方式確定購買價格。信息披露的成本金額是其獲得政府和金融資源的基礎性數據，也成為政府確定購買養老服務的基礎性價格，同時，根據績效評估和社會群眾監督意見反饋確定績效價格，并作為政府和金融機構與養老機構繼續合作或解除合作的依據。（五）設立養老服務股權投資基金，創新解決養老服務機構融資困難難題

建議朝陽區政府、金融機構和有關部門要積極設立養老服務中小企業股權投資基金，支持養老服務業中處于創業初期，創新能力強的中小企業的發展。

上海張江高新技術開發區等，為扶持新興的互聯網、生物技術等高新企業，在這些企業獲得國家或地方高新技術認證的條件下，借助當地科技局、發改委等支持便可獲得第三方擔保和貸款貼息等，或者通過創始人的個人信用作擔保，獲得當地銀行貸款。金融機構可借鑒類似的做法，選擇朝陽區等部分地區進行試點，推出一些可操作的政策和融資模式來化解融資難題。（六）加強對養老服務護理人員隊伍建設

出臺相關政策，鼓勵醫護人員到養老服務機構內設醫療機構執業，并在職稱評定等方面享受同等待遇；鼓勵有資質的社會力量開辦專門培訓機構，加大對專業養老護理人員的培訓，提升職業隊伍技能和待遇水平。金融機構可通過專項貸款及助學貸款的方式支持依托高等院校、職業院校和養老機構建設養老服務人才培訓示范點和培訓基地，培養專業護理人才。

（作者系國家開發銀行研究院養老課題成員：武靖人、黃子恒、沈繼奔、杜帥、何迪、王秀華、陳卉、巨薇、張嘯、曹卓君）