長三角探路老齡化社會!醫養結合、開設家庭養老床位……

作 者丨尤方明

2022年年初，長三角區域養老產業發展概覽(2021年)發布，提出長三角地區的老齡人口比例已超過20%，已進入中度人口老齡化階段。

由于經濟發達、人均壽命延長、少子化突出等因素，長三角是中國較早步入老齡化社會的地區。早在2019年，長三角三省一市民政部門便簽署了推進長三角區域養老一體化合作備忘錄。近三年來，長三角異地養老機構清單擴展至23個城市、71家機構、32051張床位。

長三角應對老齡化進行時：上海推廣家庭適老化改造，南京開設家庭養老床位

長三角應對老齡化的努力仍然在推進。2022年8月18日，上海市政府批復同意《上海市養老服務設施布局專項規劃（2022—2035年）》（下稱《規劃》），該規劃期限為2022—2035年，其中近期至2025年，遠期至2035年。

《規劃》顯示，近期總量指標為：建成不少于17.8萬張養老床位，其中護理型床位占比不小于60%，且包含至少1.5萬張認知障礙老年人照護床位；全市每千人居家社區養老服務設施建筑面積達到50平方米，街鎮養老服務綜合體總量力爭達到500家，社區老年助餐服務供應能力達到25萬客/日左右，建成100家鄉村長者照護之家。

細分城市經驗來看，上海在適老化改造與醫養結合方面走在前列，而南京于2017年起開展的家庭養老床位試點獲得民政部高度肯定。

長三角應對老齡化的努力，將成為全國的典型案例，供其他地區參考和借鑒。

養老服務如何進家庭？

養老并不是一個簡單的社會問題，而是需要結合我國的傳統文化和習俗，從家庭、社會等各個層面去解決。

家住上海楊浦區的林老先生告訴21世紀經濟報道，他年輕時酷愛運動，也有在浴缸中泡澡的習慣，但上年紀后時常受到膝蓋傷病困擾，進出浴缸頗為疼痛。老是找兒子幫忙覺得過意不去，請護工又太貴了。

上海是我國城鎮化最早的地區之一，根據今年7月份發布的《上海市老年人口和老齡事業監測統計報表制度》，2021年，上海全市戶籍人口1495.34萬人，其中60歲以上的老年人口突破500萬，達到542.22萬人，占戶籍總人口36.3%，65歲以上人口占26.9%，70歲以上人口占16.6%。

在目前的養老格局下，如何將優質養老服務送進家庭、社區，成為社會關切。上海選擇以居家環境適老化改造工作為切入口，提升老年人居家生活的安全感。

2020年底，居委會工作人員幫助林老先生在上海市居家環境適老改造服務平臺提出申請。用一周時間，服務團隊對其家中衛生間進行了大翻新。工作人員將浴缸拆除，改為高度可調節的淋浴花灑，根據林老先生的身高加裝了折疊淋浴凳與扶手，同時鋪設了防滑地磚。一年多來，洗澡已不再是林老先生的煩心事。

事實上，從2012年起，上海開始實施低保困難老年人家庭居室適老化改造項目；2019年在全市5個區6個街道啟動老年人居家環境適老化改造試點，并在2020年將試點范圍擴大至全市16個區51個街鎮。

2021年7月，上海市民政局發布通知，將在全市范圍內全面推開適老化改造，其中黃浦、徐匯、靜安、長寧、虹口、楊浦、浦東、閔行等區實現街鎮全覆蓋，其他區根據實際需求和條件有序實施。截至2021年底，共完成6868戶居家環境適老化改造。

21世紀經濟報道登錄服務平臺后發現，改造內容包括基礎產品服務包、專項產品服務包和個性化產品服務包三類，涵蓋臥室、客廳、玄關、門廳、衛生間、廚房等多個空間。

成本分擔機制方面，上海遵循政府補貼一點、企業讓利一點、家庭自負一點的原則，為困難家庭提供最高額度為3500元的差異化補貼。具體來看，最低生活保障家庭的老年人，低收入家庭的老年人，年滿80周歲且本人月收入低于上年度城鎮企業月平均養老金的老年人，分別按照實際改造費用的100%、80%、50%進行補貼；經上海市老年照護統一需求評估具有二級及以上照護等級的老年人，或經街鎮審核認定的無子女、獨居、純老家庭的老年人，按40%補貼。

在居家社區養老的其他層面，適老化改造同樣值得思考。

一位不愿具名的民政系統官員告訴21世紀經濟報道，老舊小區加裝電梯是提升居家社區養老服務質量的當務之急。她還期望，未來的住宅小區能夠布局醫用電梯。

隨著未來高齡老人占比的不斷增長，老年人對于醫護服務的需求也在提升。在建設之初就將老年人急救的需求考慮在內，要比事后增設大量的配套養老服務設施來得有效。該官員說。

不僅僅是上海，南京也是長三角適老化改造的典型。南京于2017年開始試點家庭養老床位，4年來，全市建成家庭養老床位5701張，根據《2022年南京市養老服務工作要點》，2022年南京將高質量開設家庭養老床位3050張，向7009戶失能、部分失能老年人提供居家上門服務。

據民政部副部長高曉兵介紹，家庭養老床位是指以養老機構為依托，以社區養老服務中心為支點，把養老機構專業化的養老服務延伸到家庭，對家有失能老人的家庭進行適老化改造、專業護理、遠程監測等養老服務。

在高曉兵看來，這一探索使養老服務的供需兩方均可受益。就老年人來說，既節省了機構養老的床位費，同時可以在自己熟悉的環境當中得到專業化的服務。對養老服務的供應方來說，則節省了機構養老的土地建設費用。

高曉兵以南京為例說明，當達到一定規模以后，投入一個家庭養老床位的費用是投入一個機構養老床位的1/5。近年南京發展了近6000張家庭養老床位，相當于建設了50個中等規模的養老院。

深入推進醫養結合

醫養結合工作亦是長三角老齡事業發展的亮點，上海將社區視為推進醫養結合的主要平臺。

根據上海市衛生健康委2022年8月發布的數據，全市家庭醫生1+1+1簽約60歲以上老年人超過420萬人，其中老年照護統一需求評估2—6級的失能老年人簽約率超過九成。全市按照常住人口3‰設立家庭病床8萬張，開展上門診療80萬人次，九成服務對象為60歲以上老年患者。制定實施新一輪社區衛生服務機構功能建設指導標準，新建社區衛生服務中心床位數不少于100張。依托為民辦實事項目，目前已建成智慧健康驛站238家、示范性社區康復中心46家，不斷強化社區健康服務功能。

前述民政系統官員表示，家庭病床與家庭養老床位在一定程度上存在融合空間。對處于術后康復、安寧療護、臨終關懷階段的老年人而言，能夠在他們需要的時候將醫養服務及時送到身邊，也能在一定程度上緩解大醫院床位的壓力。但目前亟需出臺居家上門服務的規范文件，確保服務的質量與安全。

談到醫養結合，機構養老的模式往往更為人熟知。

華東師范大學城市發展研究院院長曾剛表示，在長三角地區，養老產業中以政府投入撬動社會資本進駐的運作機制較為完善，老年人的養老消費能力與消費意愿也較高，因此機構養老也相對發達。

北京醫院老年醫學科主任施紅告訴21世紀經濟報道，機構層面推進醫養結合主要有三種模式，分別為醫療機構辦養老、養老機構辦醫療，以及二者開展簽約服務。醫療機構辦養老有較好的醫療資源作為支撐，利于滿足醫療與照護需求，老年人信服程度高，但對醫療以外的需求可能難以滿足；養老機構辦醫療形式多樣靈活，但需要考慮醫療資源匹配度以及性價比因素；二者開展簽約服務若開展得好，可實現養老和看病兩不誤的理想狀態，但受制于醫療機構人員短缺、激勵機制不充分、工作任務不明晰等因素，可能出現簽而不約的問題。

對此，上海制定了一系列應對方案。首先是養老機構的醫務人員在職稱評定、繼續教育、全科轉崗培訓等方面享有同等待遇，并通過以獎代補政策給予扶持。

再有全面深化醫養簽約合作，推動社區衛生服務中心與全市養老服務機構實現愿簽盡簽，每周安排醫務人員上門一次，為養老服務機構老人提供醫療護理服務，主要提供服務清單內容包括基本診療、基本公共衛生、重大公共衛生、康復服務、護理服務、家庭醫生服務、技術指導服務七大類70項服務。

2022年1月，上海市政府印發《上海市促進養老托育服務高質量發展實施方案》，其中明確探索以項目方式，為在養老機構開展醫養結合服務的醫護人員支付勞務費，進一步深化簽約合作服務機制。

上海市衛生健康委表示，下一步還將以醫養聯合體建設為抓手，主動吸納老年醫療護理機構、養老機構加入區域醫療聯合體，更好滿足老年人治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料以及安寧療護一體化的健康養老服務。

目前，中國已經步入老齡化社會，而且未來的老齡化程度將不斷加深。長三角作為經濟發達、老齡化程度較高的地區，其各種嘗試，正在為中國的老齡化社會探路。

長三角人口變局：少子老齡化趨勢加深，人口流入成關鍵抓手

從2021年人口數據來看，長三角地區少子老齡化現象頗為突出。

具體來看，上海、江蘇的人口自然增長率均為負數，浙江人口出生率為1978年以來的新低，安徽出生人口也呈明顯下降趨勢。而長三角三省一市的老齡化程度，均高于全國平均水平。

這使得這一地區需要積極應對人口的變局。

8月18日，上海市政府批復同意《上海市養老服務設施布局專項規劃（2022—2035年）》，提出2025年建成不少于17.8萬張養老床位，其中護理型床位占比不小于60%。

上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員李健在接受21世紀經濟報道采訪時表示，經濟社會發展是致使生育意愿降低的重要因素。長三角地區作為中國經濟的前沿陣地，生育率持續走低是正常現象。

在經濟欠發達時期，人們期待生育子女以補充家庭內部的勞動力資源，從而慢慢擺脫貧困問題。而當經濟社會發展到一定階段，人們對于家庭及子女的認識產生了轉變，多生子女成為非經濟理性的行為，反而是對于個人精神文化方面的需求日益增長。李健指出。

受訪專家指出，長三角地區應對少子老齡化的重要舉措在于實施積極生育支持措施，切實減輕家庭生育、養育、教育負擔；以產業轉型升級與公共服務均等化為抓手，促使人口數量紅利向人口質量紅利轉型；同時完善一老一小服務體系，推進幼有所育、老有所養。

不過，整體來看，長三角的三省一市在2021年均呈現常住人口增長的態勢。在這背后，人口流入成為關鍵抓手，對于延緩老齡化起到了一定作用。

少子老齡化趨勢加深

2021年，上海常住人口自然增長率為-0.92‰；江蘇人口自然增長率為-1.12‰。浙江人口自然增長率雖為正數，但出生率為6.90‰，是自1978年以來的新低。

安徽并未公布2021年人口自然增長率數據，但出生人口亦不樂觀。2021年9月，關于《安徽省人口與計劃生育條例（修訂草案征求意見稿）》的說明提出，安徽出生人口連續4年減少，2017年至2021年出生人口分別為98.4萬、86.5萬、76.6萬、64.5萬、53萬（預測），年增長率為-12.1%、-11.4%、-15.8%，-17.8%。

《2021年安徽省衛生健康事業發展統計公報》顯示， 2021年，安徽共出生51.58萬人，甚至低于此前預測數據。

是什么造成整個長三角的人口格局逐步變動？

江蘇省統計局提及三個因素：一是育齡婦女人數大幅減少。大部分育齡婦女的生育集中分布在 20-39 歲之間。江蘇省20-39歲女性人數，2000年和2010年分別為1305.15萬人、1273.90萬人，10年僅減少了31.25萬人；2020年為1126.52萬人，比2010年減少了147.38萬人；2021年初步測算為1115萬人，繼續比上年減少11萬多人。

其次，是婦女初婚年齡不斷推遲。隨著時代的發展，江蘇女性平均初婚年齡穩步遞增。女性平均初婚年齡 2000 年為 23.22 歲、2010年為23.76歲、2020年為29.66歲。隨著初婚年齡的不斷推遲，女性的生育同步延后。

第三是女性受教育程度大幅提高。2020年江蘇高校（本、專科及研究生）在校生近一半是女性，接近110萬人，比2010年增加了30萬人，比2000年增加了90萬人。女性受教育的程度越高，對自我職業的期望越高，生育與就業的沖突越大，生育孩子的成本也越高，因此，具有較高文化程度的女性傾向于少生孩子。

在未來一段時間內，這三種因素將會持續影響著江蘇省的出生人數。此外，新冠肺炎疫情也對部分年輕人的婚育安排產生一定影響。江蘇省統計局稱。

男女生育年齡推遲，在安徽亦有體現。2021年，安徽省結婚登記平均年齡為33.31歲，初婚平均年齡分別為男31.89歲，女30.73歲。伴隨初婚年齡推遲的是結婚登記量的下降，近5年，安徽全省結婚登記量由2017年的67.3萬對下降至2021年的42.1對。

多位受訪專家表示，全面兩孩政策雖曾帶來出生人口的短暫反彈，但政策效應基本釋放完畢。生育、養育、教育成本逐漸增加，尤其在長三角地區更顯高昂，抑制了人們的生育需求。三孩政策及其配套措施的出爐固然是積極信號，但恐怕難以在短期內扭轉生育率下行的趨勢。

21世紀經濟報道記者注意到，與少子化相伴而行的是老齡化。

2021年，長三角地區的老齡化程度均呈現較高水平。當年，全國60歲以上人口占比為18.9%，而上海、江蘇、浙江的該項數據分別為23.4%、22.15%、19.1%；安徽的65歲以上人口占比（15.4%）也要高于全國平均水平（14.2%）。

中國人民大學人口與發展研究中心研究員、人口學系主任楊凡告訴21世紀經濟報道，長三角地區經濟社會發展水平較高，導致生育率降低，年輕人口比例減少，進而造成底部老齡化；另一方面，由于人均預期壽命較高，老年人口增加造成頂部老齡化。兩項因素綜合作用，使長三角地區的人口老齡化水平較高。

以產業為抓手招引人才

近日，國家衛生健康委等17部門印發《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，于財政、保險、住房等方面提出20條積極生育支持措施。

對于老齡化形勢嚴峻的長三角地區而言，如何應對人口變局，已成為一個重要議題。

華東師范大學城市發展研究院院長曾剛表示，要進一步提升生育意愿，關鍵在于三點。第一，應加大對于生育子女家庭的財稅支持力度；第二，在托育及學前教育階段，應督導機構承擔起應有的社會責任，對孩子學習、生活施以更全面的照料，減輕家長負擔；第三，在初等、中等教育階段，應秉承多樣化、個性化的人才選拔方式，同時探索職業教育改革，破除唯考試論唯分數論的觀念。

在發展普惠托育方面，蘇州經驗已獲國家層面肯定。2022年1月，蘇州衛生健康委黨組書記、主任盛樂出席國家衛生健康委召開的新聞發布會。他介紹稱，蘇州優先支持社區、單位與幼兒園提供普惠托育服務，打通最后一公里。同時對已經備案的社會辦普惠托育機構，給予每個托位一萬元建設資金補助和300-800元/月的運營補助。截至2021年底，蘇州共有3.2萬個托位，每千常住人口擁有托位數2.52個。

一老一小中，目前3歲之前的嬰幼兒托育機構正在快速建設，而已經具備相當數量的養老機構，則需要進一步提高質量。

關于積極應對人口老齡化，楊凡提出完善統籌城鄉的社會保障制度，加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的健康養老服務體系，提高老年人健康水平，大力發展老年教育。

曾剛則強調可在長三角地區試點實行漸進式延遲退休改革，同時以政府組織的形式鼓勵老年人參與社會活動、傳遞學識經驗，使低齡老人能夠發揮余熱。

長三角地區進入老齡化社會較早，在養老服務方面已積累一定經驗。但也要看到農村等偏遠地區的老齡事業發展相對滯后，應使醫療服務與社會保障網絡進一步延伸。曾剛指出。

值得注意的是，長三角三省一市在2021年均呈現常住人口增長的態勢。其中浙江增長的幅度最大，較2020年末增加72萬人。

李健分析稱，長三角地區生活居住成本固然較高，但豐富的工作機會與相對優渥的薪資水準，是吸引人口尤其是高素質人才流入最為關鍵的因素。

此外，長三角多個城市也在近年推出了具有吸引力的人才引進計劃以及落戶政策。譬如上海于2021年底提出，在五大新城和自貿新片區，將試點符合條件的應屆研究生畢業生直接落戶政策。李建說。

這被認為是一個重要的信號，長三角已經開始將人口流入作為關鍵抓手，以進一步改善自身的人口結構。

李健指出，未來長三角地區想要留住人才，重要的是把握人隨產業走的主線，加快產業轉型升級的步伐，尤其是區域內一些欠發達的城市，要以新型城鎮化為主要抓手，使本地年輕人在故鄉擁有施展拳腳的機會；此外要推進公共服務均等化，既要放開落戶限制條件，也要從住房等維度夯實對于外來常住人口的社會保障。

楊凡表示，長三角地區的流入人口以勞動年齡人口為主，一定程度上會緩解老齡化狀況。但是，人口長期均衡發展不能依賴于此。隨著人口形勢的發展，全國勞動年齡人口數量都會減少，人口結構都會趨于老化，單純依靠地區外年輕勞動力的補充是不可持續的。更重要的是一方面積極開發人力資源，提高勞動力的素質，提高勞動生產率，另一方面為老齡社會的各項保障做好準備。

曾剛認為，更多人口向城市和城市群集聚是必然趨勢。首先，應讓用人單位在人才招引方面發揮主導作用，使人才與城市主導產業更為契合；另外，長三角地區作為主要人口流入地，應探索對于人口流出地的橫向財政轉移支付制度。